Die Mehrwertabgabe in Baurechtsverhältnissen – rechtliche Einordnung und praktische Herausforderungen

Einleitung

Planungsrechtliche Massnahmen wie Ein-, Um- oder Aufzonungen können zu erheblichen Wertsteigerungen von Grundstücken führen. Das Raumplanungsgesetz verpflichtet die Kantone deshalb, solche planungsbedingten Vorteile angemessen abzuschöpfen. Diese sogenannte Mehrwertabgabe stellt heute ein zentrales Instrument der Raumordnungspolitik dar. Während ihre Anwendung auf klassische Grundeigentumsverhältnisse zunehmend geklärt ist, bestehen bei Baurechtsverhältnissen nach wie vor erhebliche Unsicherheiten.

Der vorliegende Fachartikel untersucht die Mehrwertabgabe im Kontext von Baurechten, mit Fokus auf die subjektive Abgabepflicht und die Fälligkeit der Abgabe, namentlich im Kanton Bern, dessen Regelung exemplarisch für viele kantonale Umsetzungen steht.

1. Rechtlicher Rahmen der Mehrwertabgabe

1.1 Bundesrechtliche Grundlagen

Art. 5 RPG verpflichtet die Kantone, erhebliche planungsbedingte Vor- und Nachteile auszugleichen. Mit der RPG-Teilrevision von 2014 wurden Mindestvorgaben für den Ausgleich von Planungsvorteilen eingeführt, insbesondere eine Mindestabgabe von 20 % bei Einzonungen. Die Mehrwertabgabe wird bundesrechtlich als kostenunabhängige Kausalabgabe qualifiziert.

Die Abgabepflicht entsteht mit Inkrafttreten der planungsbedingten Massnahme, fällig wird die Abgabe jedoch erst bei der Realisierung des Mehrwerts, namentlich durch Überbauung oder Veräusserung.

1.2 Umsetzung im Kanton Bern

Der Kanton Bern hat die bundesrechtlichen Vorgaben in den Art. 142 ff. BauG umgesetzt. Charakteristisch ist der weite Gestaltungsspielraum der Gemeinden, insbesondere hinsichtlich:

• der Abgabehöhe (über 20 % hinaus),

• der Erhebung bei Um- und Aufzonungen,

• sowie der Ausgestaltung der Fälligkeit.

Die Berechnung des Mehrwerts erfolgt ausschliesslich anhand des Landwerts, ohne Berücksichtigung bestehender oder zukünftiger Bauten.

2. Das Baurecht als zivilrechtliche Besonderheit

Das Baurecht ist eine Dienstbarkeit, die es einer berechtigten Person erlaubt, auf oder unter fremdem Boden ein Bauwerk zu errichten und daran Eigentum zu begründen. Es durchbricht das Akzessionsprinzip und führt zu einer Trennung von Boden- und Gebäudeeigentum.

Besonders relevant ist das selbstständige und dauernde Baurecht, das grundbuchlich wie ein Grundstück behandelt wird. Trotz dieser Gleichstellung bleibt es zivilrechtlich eine Dienstbarkeit – ein Umstand, der für die Mehrwertabgabe von zentraler Bedeutung ist.

3. Subjektive Abgabepflicht bei Baurechtsverhältnissen

3.1 Gesetzliche Ausgangslage

Nach bernischem Recht ist ausschliesslich der Eigentümer oder die Eigentümerin des Bodengrundstücks mehrwertabgabepflichtig. Massgeblich ist die Eigentumssituation im Zeitpunkt der Rechtskraft der planungsbedingten Massnahme.

Der Bauberechtigte gilt nicht als Grundeigentümer im Sinne des Baugesetzes und ist daher nicht Adressat der Mehrwertabgabeverfügung.

3.2 Kritische Würdigung

Diese formale Zuordnung ist aus Vollzugssicht praktikabel, kann jedoch zu sachlich problematischen Ergebnissen führen. Denn in der Praxis profitiert häufig auch – oder sogar primär – der Bauberechtigte vom planungsbedingten Mehrwert, etwa durch:

• erweiterte Nutzungsmöglichkeiten,

• höhere Ausnützungsziffern,

• oder wirtschaftlich attraktivere Bauprojekte.

  
  

Andere Kantone sehen daher eine (teilweise) Abgabepflicht des Bauberechtigten vor. Eine solche Lösung würde allerdings eine differenzierte Prüfung der Baurechtsverträge erfordern und neue Abgrenzungsprobleme schaffen. Für den Kanton Bern wäre hierfür eine gesetzliche Anpassung notwendig.

4. Fälligkeit der Mehrwertabgabe in Baurechtskonstellationen

Die zentrale Praxisfrage betrifft den Zeitpunkt, in dem eine bereits verfügte Mehrwertabgabe zahlbar wird.

4.1 Einräumung eines Baurechts

Nach geltendem bernischem Recht stellt die Einräumung eines Baurechts keine Veräusserung dar und löst daher keine Fälligkeit aus. Weder liegt eine zivilrechtliche Handänderung noch eine wirtschaftliche Handänderung vor, da das Eigentum am Boden beim Grundeigentümer verbleibt.

Aus systematischer Sicht ist diese Lösung jedoch unbefriedigend, da der Grundeigentümer den Mehrwert häufig bereits über einen höheren Baurechtszins realisiert. Eine Qualifikation der Baurechtseinräumung als fälligkeitsauslösender Tatbestand wäre sachgerecht, bedürfte aber ebenfalls einer gesetzlichen Grundlage.

4.2 Verkauf des Bodengrundstücks

Der Verkauf des mit einem Baurecht belasteten Grundstücks stellt eine klassische Veräusserung dar. Der planungsbedingte Mehrwert fliesst dem Grundeigentümer über den Kaufpreis zu, weshalb die Mehrwertabgabe in diesem Zeitpunkt fällig wird.

4.3 Veräusserung des Baurechts

Die Übertragung des Baurechts durch den Bauberechtigten löst keine Fälligkeit der gegenüber dem Grundeigentümer verfügten Mehrwertabgabe aus. Der Grundeigentümer realisiert dadurch keinen Mehrwert, und die Abgabe haftet nicht am Baurecht selbst.

4.4 Überbauung durch den Bauberechtigten

Die Überbauung des Grundstücks durch den Bauberechtigten stellt einen bundesrechtlich relevanten Fälligkeitstatbestand dar. Auch wenn der Grundeigentümer weder baut noch unmittelbar Einnahmen erzielt, wird der planungsbedingte Mehrwert durch die Nutzung realisiert. Die Mehrwertabgabe wird daher fällig, was für den Grundeigentümer ein erhebliches finanzielles Risiko darstellen kann.

4.5 Heimfall des Baurechts

Beim Heimfall gehen die Bauwerke gegen Entschädigung in das Eigentum des Grundeigentümers über. Da diesem kein Erlös zufliesst, liegt keine Veräusserung vor; die Mehrwertabgabe wird nicht fällig.

5. Konsequenzen für die Vertragspraxis

Angesichts der dargestellten Risiken kommt der vertraglichen Regelung im Baurechtsvertrag zentrale Bedeutung zu. Zu regeln sind insbesondere:

• die wirtschaftliche Tragung der Mehrwertabgabe,

• Anpassungsmechanismen beim Baurechtszins,

• Sicherstellungen für den Fall der Fälligkeit bei Überbauung,

• sowie Mitwirkungs- und Zustimmungspflichten bei planungsrechtlichen Änderungen.

6. Schlussfolgerung

Die Mehrwertabgabe in Baurechtsverhältnissen offenbart erhebliche systematische Spannungen zwischen öffentlichem Abgaberecht und privatem Sachenrecht. Das geltende bernische Recht setzt zwar klare formelle Anknüpfungspunkte, verfehlt jedoch teilweise das Ziel, die Abgabe der tatsächlich begünstigten Person aufzuerlegen.

Bis zu einer allfälligen Gesetzesrevision bleibt es Aufgabe der Praxis, diese Spannungen durch sorgfältige Vertragsgestaltung und vorausschauende Risikoallokation abzufedern.